(Pers)Bericht

 

Hans Wilmink, Workshop Congres Overheidscommunicatie - 10 november 2011

Workshop Congres Overheidscommunicatie

Een halve boodschap voor het hele geld?

 

Wat de overheid doet is per definitie omstreden.

Wat maakt de overheid bijzonder?

Datgene wat wij doen, is vaak omstreden.

De besluiten van onze politieke meerderen, die wij voorbereiden, kennen voor- en tegenstanders, bevoordeelden en benadeelden.

Ik heb dit omstreden karakter van beslissingen en handelingen van de overheid altijd als de kern van het overheidswerk gezien.

De overheid heeft juist dán een rol te vervullen als er meerdere en tegengestelde belangen zijn. Als er conflicterende waarden zijn, en daaraan verbonden oordelen. Als zich bijzondere verdeelvraagstukken voordoen.

Bijvoorbeeld: Voor een goede bereikbaarheid van een wijk,  dorp of stad, moet er een weg komen. Dus die weg komt er. Maar dit gaat ten koste van de rust in het landschappelijke gebied. Er zijn mensen in dit gebied die juist dáár aan hechten.

Nog een voorbeeld. De overheid moet ergens haar kooldioxide opslaan. Maar in Barendrecht – de geselecteerde locatie – vrezen bewoners voor nadelige gevolgen.

Een kabinet besluit in internationaal verband een oorlog te steunen. Een dergelijk besluit kent een lastig afwegingskader: politiek, internationaal- juridisch, en publiek. Denkt u aan de kwestie Irak, waar ook de commissie- Davids over heeft gerapporteerd.

Ongeacht of de afweging ‘groot’ of ‘klein’ is, er zijn altijd meerdere kanten aan een verhaal. De taak van ons ambtenaren is de opties in beeld te krijgen, relevante afwegingen op een rijtje te zetten, en deze inzichtelijk te maken voor onze politieke bazen.

Daar van uitgaande, is de kern van ons werk: een kwestie van meerdere kanten bezien en afwegingen inzichtelijk maken. En doen we ons werk goed, dan weten we ook wie de ‘benadeelden’ zijn, of anders gezegd: wie last zal hebben van welk besluit.  En die  slachtoffer kunnen worden als we daar geen oog voor hebben.

In een boekje dat ik vorig jaar met Guido Rijnja maakte over het eigene van het beroep van beleidsambtenaar blijkt dat ambtenaren dit type spanningsvelden herkennen.

 

De Overheid brengt vooral de halve boodschap.

Echter, zodra we over beleidsbesluiten communiceren met burgers, wordt veelal de halve boodschap verteld. Namelijk de boodschap die uitlegt hoe goed het besluit is, en eigenlijk toch wel voor álle burgers.

Het begrip algemeen belang wordt door velen – ook binnen de overheid - zo uitgelegd als zou dat identiek zijn aan de optelsom van ieders afzonderlijke belang.  

In de pleidooien voor het nieuwe werken en voor de inzet van nieuwe media (ambtenaar 2.0) kom ik ook veelvuldig diezelfde grondgedachte tegen: je kunt (en moet) alle burgers tevreden stellen.

Dat uitgangspunt kan zeer averechts uitpakken. Ter illustratie het volgende. Een voorzitter van veertien samenwerkende belangenorganisaties  die betrokken zijn bij de plannen voor de Rijnlandroute (een verbinding tussen A4 en A44 bij Leiden en Voorschoten). Hij zegt:  (citaat): “het ambtelijke apparaat ruikt de stal en ruimt alle tegenstand van hun prestigeproject uit de weg “. En hij ervaart dat ze hem vervolgens niet serieus nemen als hij wijst op een alternatieve aanpak die uit de gegevens van diezelfde overheid naar voren komt. Hij zegt (citaat): “dat soort volk beseft niet dat ik iemand ben die de nota dan ook inderdaad gaat lezen”. [1]

 

Waarom doen we dat, de politici, de bestuurders en wij ambtenaren die de bestuurders helpen? Ik zoek eerst naar een paar verklaringen en vervolgens naar een uitweg, die ik graag ter discussie stel.

De verzuiling neemt af en de klassieke achterbannen verdwijnen, daardoor groeit de ambitie van alle politieke partijen om het goede te doen voor álle kiezers, voor álle burgers. Dat geldt niet alleen voor de zogenaamde populistische partijen. Consumentisme doet zijn intrede in de politiek. In die benadering is het New Public Management dat de burger allereerst als klant wil zien goed te begrijpen.

Daarnaast speelt de politieke realiteit een rol, die dwingt de uitvoerende macht om zich stevig af te zetten tegen de maatschappelijke tegenstand en de politieke oppositie.

In andere landen waar de tweedeling tussen regeringsmacht en oppositie scherper is dan bij ons zien we die “verrooskleuring” van de boodschap nog sterker. De huidige Britse regering verkoopt de bezuiniging op de overheidsgaven en sociale voorzieningen met een stalen gezicht als een zegen voor de burger. Als een herontdekking van de kracht van de samenleving door de overheid, de big society. Ik vrees dat dit de burger niet zal helpen om de rol van de overheid te herontdekken. Ik voorzie het tegendeel ervan, veel burgers zullen zich verder afkeren.

 

Goed voor de ambtelijke onafhankelijkheid?
Ik pleit er voor om het anders te doen. Het begrip voor en de acceptatie van de overheidsrol zal groeien als de bestuurder vaker zou aangeven welke alternatieven zijn afgewogen en welke om welke redenen niet gekozen zijn.

We zullen anders de burger meer en meer kwijt raken. De actieve en mondige burger zal meer en meer het gevoel krijgen dat er twee werkelijkheden zijn, die van de overheid en die van het echte dagelijkse leven. De burger die nú al aan de ándere kant staat en die al niet meer gelooft dat de overheid over een afweging van belangen gaat die ook die van haar of hem serieus meeweegt, zal steeds vaker worden bevestigd in die beleving en zich verder afkeren.

Wij moeten dus in onze beroepsuitoefening meer bewustzijn tonen voor die eerdergenoemde natuurlijke rol van de overheid. Waar nodig moeten we dus én de goede én de slechte boodschap brengen. Herontdekken dat het algemene in het algemeen belang zit in de kwaliteit, zorgvuldigheid en responsiviteit van de afweging die gemaakt is. Het is niet de uitkomst op zichzelf die aanspraak kan maken op de titel “in het algemeen belang”.

 

Ik voer hiermee géén pleidooi voor het opheffen van de ministeriële verantwoordelijkheid voor de ambtenaar, zoals Frank Ankersmit destijds hield in het kader van de Nationale Conventie.

Integendeel - die ministeriele verantwoordelijkheid wil ik van een formaliteit tot een levende praktijk maken. De minister laat vaker zien hoe hij de ambtelijke voorbereiding heeft ingezet, en hoe hij met de adviezen is omgegaan.

De ambtenaar blijft dienstbaar en in de eerste plaats aan zijn minister, maar is niet langer monddood en onzichtbaar voor de rest van de wereld.

De cijfers over het vertrouwen in de overheid en in de ambtenaren zijn voor ons land nog redelijk geruststellend als je het met andere landen vergelijkt. Maar ik hoor het rommelen in de verte. Zie bijvoorbeeld de proeve van een monitor legitimiteit die onlangs in opdracht van BZK door de Universiteit van Tilburg is uitgebracht en waaruit blijkt dat ook ónze overheid op het punt van de zogenaamde responsiviteit een groeiend probleem heeft.  

 

Als we onszelf meer opleggen beide boodschappen te brengen en aandacht op te brengen voor wat ik nu noem de slachtoffers van beleid en van het algemeen belang, dan kan dat wellicht ook de creativiteit aanboren om de offers ten behoeve van het algemeen belang draaglijker te maken of te compenseren.

Ik noem hier als voorbeeld de suggestie die Maarten Hajer (directeur van het planbureau voor de leefomgeving) onlangs deed: de windmolens bij Urk worden er misschien minder als storend ervaren als de opbrengsten niet alleen ten goede komen van de boeren in de omgeving en ook een deel naar de vissers  van Urk gaat. [2]

 

Als we zo gaan werken wordt de ambtelijke voorbereiding wellicht vaker onderwerp van het publieke debat. Maar dan vaker tijdens of bij afronding van het beleidsproces en niet zoals nu pas achteraf en na tijdrovende WOB procedures of parlementaire onderzoeken (vgl. Cie. Davids). Die procedures wekken vaak de suggestie dat een en ander eigenlijk het daglicht niet zou kunnen verdragen.

 

Overigens zie ik in de wetenschappelijke wereld een soortgelijke discussie komen. De uitkomsten van wetenschappelijk onderzoek zijn zelden eenduidig en ook die zijn vaak omstreden. Denk aan onderwerpen als de vaccinatie tegen baarmoederhalskanker, klimaatverandering of de al eerder genoemde CO2 opslag. Het is essentieel voor de wetenschappelijke ontwikkeling en onafhankelijkheid om daar open en kritisch over te zijn. Toch vertellen ook wetenschappelijke experts naar buiten toe vaak een eenzijdig verhaal. Is de betrouwbaarheid van en het vertrouwen in de wetenschap daar wel mee gediend? Het Rathenau instituut start nu een project daarover en zal daar volgend jaar over rapporteren.

Natuurlijk roept mijn pleidooi voor grotere openheid over de ambtelijke voorbereidingen nieuwe vragen op over de politiek – ambtelijke verhoudingen. Misschien ook opnieuw over de rechtspositie en rechtsbescherming van ambtenaren? Als we die onder ogen moeten zien ter wille van het behoud van de onafhankelijke ambtenaar en nog veel belangrijker: ter wille van meer herkenning bij de burger van de eigenlijke overheidsrol? Loopt u daar dan voor weg?

Hans Wilmink,  10 november 2011

BZK, Bestuursondersteuning, Kennis en Strategie

[1] Wim ter Keurs, in het Leids Nieuwsblad vrijdag 7 oktober 2011.

[2]  NRC 23 oktober 2011